Beamtenversorgung in Bund und Ländern

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Beamtenversorgung in Bund und Ländern

Allgemeines zur Beamtenversorgung
(u.a. Die Beamtenversorgung und der Geltungsbereich des BeamtVG, Versorgungsrücklage und Versorgungsfonds, Nachversicherung und freiwilliges Ausscheiden aus dem Dienst)

Eintritt des Versorgungsfalles
(u.a. Versorgung von Beamten auf Lebenszeit)

Zentrale Berechnungsgrundlagen für das Ruhegehalt
(u.a. Höhe des Ruhegehaltssatzes, Mindestversorgung, Hinterbliebenenversorgung)

Unfallfürsorge

Aktuelles aus Bund und Ländern

Zusätzliche, freiwillige Altersvorsorge für Beamtinnen und Beamte


Allgemeines zur Beamtenversorgung

Als Teil des Rechtes des öffentlichen Dienstes ist die Beamtenversorgung nach dem Grundgesetz „unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln“ (Artikel 33 Absatz 5 GG). Die Konkretisierung der hergebrachten Grundsätze und die Festlegung der Pflichten und Rechte der Beamtinnen und Beamten unterliegen dem Gesetzesvorbehalt und werden durch die Gesamtheit der gesetzlichen Regelungen des Beamtenrechts umgesetzt.


Die Alterssicherung aller Beamten, Richter und Berufssoldaten ist durch die Beamtenversorgung als eigenständiges System sozialer Sicherung gewährleistet.

Als Spezialgebiet dieses Beamtenrechts beinhalten die Gesetze der Beamtenversorgung alle Regelungen zur finanziellen und sozialen Absicherung des Beamten und seiner Familie bei Tod (Witwen/Witwer, eingetragene Lebenspartner, Waisen als Hinterbliebene), bei Eintritt in den Ruhestand aufgrund von Dienstunfähigkeit oder Erreichen der jeweiligen Altersgrenze. Die Absicherung dieser Risiken wird damit für Beamtinnen und Beamte nicht vom Sozialrecht und den Sozialgesetzbüchern geregelt, sondern ausschließlich und umfassend durch das rechtlich und funktional eigenständig ausgestaltete Beamtenversorgungsrecht. Das Beamtenversorgungsrecht unterscheidet sich tatsächlich, in den Grundlagen und Strukturen sowie Berechnungsmethoden deutlich von der gesetzlichen Rentenversicherung – aber auch von dem Recht der berufsständischen Alterssicherungssysteme. Die Eigenständigkeit der Beamtenversorgung ist durch die verfassungsrechtliche Stellung des Berufsbeamtentums, die Aufgaben und Funktionen der Beamtinnen und Beamten zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben, das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis und die lebenslange besondere Rechte- und Pflichtenstellung zwischen Dienstherr und Beamten gekennzeichnet und bedingt.

Die Gesamtheit der spezifischen Regelungen über
- die Alterssicherung der Beamtinnen und Beamten mit oder vor Erreichen der Altersgrenze, bzw. bei Dienstunfähigkeit
- die Versorgung der Hinterbliebenen im Todesfall
- die Gewährleistung der Fürsorge bei Dienstunfällen
- das Hinzutreten von Einkünften oder das Zusammentreffen mehrerer Bezüge
- das Verfahren, Mitteilungs- und Anzeigepflichten
- die Auswirkung der Ehescheidung auf die Alterssicherung
- die Besonderheiten bei politischen Beamten oder Wahlbeamten
- die Unterhaltsbeiträge für nicht versorgungsberechtigte Personen
- die Ausgleiche bei besonderen Altersgrenzen
- die Bezüge bei Verschollenheit etc.
werden im Bund und Ländern (inkl. Kommunen) im Bundes- bzw. den Landesbeamtenversorgungsgesetzen geregelt. Bundeseinheitlich war vor September 2006 die Beamtenversorgung im Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern – Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) – enthalten, welches als Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates erlassen worden war und überall in der Bundesrepublik Deutschland gleichmäßig zur Anwendung kam.

Die Beamtenversorgung und der Geltungsbereich des BeamtVG

In der Geburtsstunde des BeamtVG war die Versorgung der Beamtinnen und Beamten des Bundes, der Länder, der Gemeinden sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen einheitlich geregelt. In der Folge gab es 1971 eine Verfassungsänderung (BGBl. I S. 206), mit der die einheitliche Regelungskompetenz für die Versorgung durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates geschaffen worden ist, um einer Zersplitterung des Versorgungsrechts entgegenzuwirken und um ein insgesamt ausgewogenes, transparentes und nachvollziehbares System zu schaffen.

Geltungsbereich des BeamtVG nach der Föderalismusreform 2006

Bundestag und Bundesrat haben mit der Föderalismusreform die größte Grundgesetzänderung für das Beamtenrecht seit 1949 beschlossen. Die Neuregelung ist am 31.08.2006 im Bundesgesetzblatt (BGBl. I S. 2034 ff.) veröffentlicht worden und am 01.09.2006 in Kraft getreten. Durch diese Grundgesetzänderung hat der Bund nicht mehr das Recht, die Versorgung der Beamten bundeseinheitlich zu regeln. Somit haben der Bund und die Länder die jeweilige Gesetzgebungskompetenz für das Besoldungs-, Laufbahn- und Beamtenversorgungsrecht. Der Bund und jedes Land können damit die Versorgung „ihrer“ Beamten autonom regeln, soweit nicht die in Art. 33 GG geschützten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums – und hier im Besonderen der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation im Ruhestand – verletzt werden.

Das Grundgesetz bestimmt bei Verfassungsänderungen, die die Gesetzgebungskompetenz für das Bundesrecht betreffen, dass das als Bundesrecht erlassene Recht – also das BeamtVG (alt) – fortgilt, solange und soweit es nicht durch Neurecht – z.B. durch ein neues Versorgungsgesetz für Bundesbeamte oder Versorgungsgesetze der jeweiligen Länder für Landes- und Kommunalbeamte – ersetzt wird.

Deshalb wurde das bisherige BeamtVG in der Fassung von Ende August 2006 „eingefroren“ und ist somit in seinem Inhalt nicht mehr veränderbar. Diesen Gesetzestext halten wir unter www.beamtenversorgung-in-bund-und-laendern.de  bereit.

Eigene Beamtenversorgungsgesetze der Länder

Bis Anfang 2018 haben mittlerweile nahezu alle Länder ihre neue Kompetenz umfassend genutzt und formell eigenständige, neue Landesbeamtenversorgungsgesetze geschaffen. Vielfach wurde dabei das alte (eingefrorene/versteinerte) Beamtenversorgungsgesetz des Bundes lediglich inhaltsgleich in Landesrecht überführt, um sodann landesspezifische Sonderheiten /Abweichungen oder Dynamisierungen vorzunehmen zu können.

So haben zuletzt die Länder Bremen, Rheinland-Pfalz, Brandenburg und Sachsen eigenständige Landes-Beamtenversorgungsgesetze eingeführt. Bereits zuvor hatte im Jahr 2009 der Bund im Rahmen des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes eine eigenständige Vollregelung eines Beamtenversorgungsgesetzes in Kraft gesetzt. Weitere umfassende Vollregelungen wurden bereits Anfang 2011 in den Ländern Bayern und Baden-Württemberg und schon zwischen 2009 und 2012 in Thüringen, im Saarland, Niedersachsen, Hessen, Berlin, Schleswig-Holstein und Hamburg in Kraft gesetzt; häufig erfolgte dabei inhaltlich eine im Wesentlichen identische Übernahme des bisherigen Bundesrechts in Landesrecht. In Sachsen-Anhalt soll – nach langem Vorlauf – aktuell die Dienstrechtsnovelle des Versorgungsrechts im Jahr 2018 erfolgen.

Die Beamtenversorgung ist ein rechtlich eigenständiges Alterssicherungssystem, in welchem verfassungsfeste Alterssicherungsansprüche erworben werden, welche nicht der freien Verfügbarkeit der Dienstherren unterworfen, sondern als grundrechtsgleiches mit dem verfassungsrechtlichen Schutz des Art. 33 Absatz 5 GG ausgestattet sind. Eine zwingende Kontinuität besteht deshalb im Beamtenversorgungsrecht – unabhängig von der Ausübung der Gesetzgebungskompetenz – durch die verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Berücksichtigung und Beachtung der grundgesetzlichen Bestimmungen der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums und damit vor allem des Alimentationsprinzips und des Leistungsgrundsatzes. Allein dadurch aber, dass aus dem ebenfalls föderalisierten Besoldungsrecht die Struktur und Höhe der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge direkt in das Versorgungsrecht ausstrahlen, ist die Vergleichbarkeit und Grundeinheitlichkeit der Beschäftigungsbedingungen sowie der Alterssicherung der Beamten in der Bundesrepublik immer weniger möglich.

Trotz den auch bis heute noch wesentlich gleichen zentralen Berechnungsgrundlagen führen jedoch voneinander abweichende ruhegehaltfähige Dienstbezüge und unterschiedliche Bewertungen von ruhegehaltfähigen Dienstzeiten sowie landesspezifische Einzelregelungen bereits heute zu deutlichen Unterschieden in der Höhe und Ausgestaltung der Alterssicherung – verbunden mit erheblichen Schwierigkeiten bei der Rechtsanwendung ( siehe Seiten 192 ff. zu „Aktuelles aus Bund und Ländern“).

Beamtenversorgungsrecht im Bund

Der Bund hatte bereits im Januar 2007 ein Dienstrechtsneuordnungsgesetz (DNeuG) vorgelegt, das eine teilweise Neuregelung des BeamtVG beinhaltete, beispielsweise zur Berücksichtigung des „Nachhaltigkeitsgedankens“ in der Bundesbeamtenversorgung. Das DNeuG (Gesetz zur Neuregelung und Modernisierung des Bundesdienstrechts vom 5.2.2009, BGBl. I S. 160 ff.) trat für die Bundesbeamten zum 01.07.2009 in Kraft. Das BeamtVG des Bundes gilt auch für die Beamtinnen und Beamten der privatisierten Postnachfolgeunternehmen und die Beamten der Deutschen Bahn. Die derzeitige Fassung des „Beamtenversorgungsgesetzes für die Beamten und Richter des Bundes” (findet man
unter www.beamtenversorgung-in-bund-und-laendern.de.

Heute ist erkennbar, dass mit den von den meisten Ländern geschaffenen eigenständigen Vollregelungen zur Beamtenversorgung, einem Versorgungsrecht für die Beamtinnen und Beamten des Bundes sowie in einigen Ländern zunächst in Teilen weitergeltendem (altem) BeamtVG von einer transparenten Weiterentwicklung nicht gesprochen werden kann. Abzuwarten bleibt, ob die verschiedenen Regelungen zu einer systemgerechten Fortentwicklung und dauerhaft verlässlichen Ausgestaltung der eigenständigen Beamtenversorgung vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung beitragen. Fragen der Attraktivität des öffentlichen Dienstes auch im Bereich der Alterssicherung oder des gewünschten Austausches von Beamtinnen und Beamten zwischen den Gebietskörperschaften sind zu beantworten.

Aus versorgungsrechtlicher Sicht ist festzustellen, dass transparente, schlanke und verwaltungsextensive Weiterentwicklungen häufig nicht erfolgt sind. Vielmehr hat der Föderalismus im öffentlichen Dienstrecht zu einem verwirrenden Nebeneinander ähnlicher Rechtssetzungen in Bund und Ländern geführt, welche sich nachteilig auf die Mobilität der Beamten innerhalb Deutschlands auswirken wird.

Sechster Versorgungsbericht der Bundesregierung 2017

Der Sechste Versorgungsbericht der Bundesregierung wurde im Herbst/Winter 2016 zur Beteiligung und Kenntnisnahme der gesetzgebenden Körperschaften in das parlamentarische Verfahren beim Bundesrat und Bundestag eingebracht.

Der Sechste Versorgungsbericht bestätigt im Wesentlichen die bereits vom vorigen Bericht dargestellten und prognostizierten Entwicklungen und enthält erweiterte Darstellungen zur Tragfähigkeit des Zusatzversorgungssystems für die tariflich Beschäftigten des öffentlichen Dienstes. In Folge der Kompetenzverlagerung im Beamtenversorgungsbericht beschränkt sich der Bericht hinsichtlich seiner Vorausberechnungen – wie bereits der Vierte und Fünfte Versorgungsbericht – auf die Beamten, Richter und Soldaten des Bundes. Hierzu wird im Wesentlichen festgestellt, dass deren Zahl nahezu konstant bleibt und die Tragfähigkeit des Systems der Beamtenversorgung des Dienstherrn Bundesrepublik Deutschland – nicht zuletzt aufgrund der den Beamten und Versorgungsempfängern auf erlegten Sparmaßnahmen – für die Zukunft gesichert scheint. Durch die im Bericht aufgeführten Maßnahmen zur Kostenreduzierung in der Beamten- und Soldatenversorgung sei der Bundeshaushalt allein im Zeitraum 1998 bis 2010 um rund 4,18 Mrd. Euro entlastet worden.



Sechster Versorgungsbericht des Bundes: Wesentliche Aussagen und Erkenntnisse
- Die umfangreichen Reformen und Einsparungen in der Besoldung und Beamtenversorgung des Bundes haben in den letzten Jahren zu einer nachhaltigen und erheblichen Entlastung der Haushalte geführt.
- Der Anteil der Personalausgaben an den Gesamtausgaben des Bundes ist in den letzten Jahren erheblich, auf deutlich unter 10% gesunken.
- Das Niveau der Versorgungsausgaben des Bundes bleibt stabil und ist zukünftig
– insbesondere aufgrund des Rückgangs im Bereich Bahn/Post – insgesamt leicht rückläufig.
- Sowohl der prozentuale Anteil der Versorgungskosten an den Steuereinnahmen (Versorgungs-Steuer-Quote) als auch in Bezug auf das Bruttoinlandsprodukt (Versorgungsquote) ist relativ konstant und zeigt die Tragfähigkeit und Finanzierbarkeit des Systems der Beamtenversorgung auf.
- Die Zahl der Ruhestandseintritte wegen Dienstunfähigkeit ist in den letzten Jahren zurückgegangen, während das durchschnittliche Ruhestandseintrittsalter spürbar angestiegen ist. Der Anstieg ist auch für die besonderen Konstellationen bei den privatisierten Unternehmen von Post und Bahn sowie im Soldatenbereich signifikant.
- Die Höhe der durchschnittlichen Ruhegehaltssätze sowohl der Bestandspensionäre als auch der Versorgungsneuzugänge ist durch die allg. Niveauabflachung einerseits und durch die Zunahme von Teilzeitbeschäftigungszeiten andererseits
signifikant zurückgegangen.
- Die Versorgungsausgaben des Bundes sind mit der Versorgungsrücklage und dem Versorgungsfonds des Bundes zu einem laufend ansteigenden Anteil nachhaltig ausfinanziert und generationengerecht veranschlagt. Aus einer zunächst zu erreichenden teilweisen Kapitaldeckung soll und wird auf diese Weise langsam eine überwiegende Kapitaldeckung zukünftiger Versorgungsausgaben werden.

Vorausberechnung der Zahl der Versorgungsempfänger des Bundes nach dem Sechsten Versorgungsbericht



- Die mit dem steigenden Frauenanteil einhergehende Zunahme von Freistellungszeiten (Beurlaubung, Teilzeit) führt dazu, dass heute bei gleicher Stellenzahl mehr Personen beschäftigt werden, die später Versorgungsbezüge erhalten. Damit ist jedoch nicht eine entsprechende Zunahme der Versorgungsausgaben verbunden, sondern eine die Durchschnittsausgaben mindernde Wirkung.
- Die insgesamt höhere Lebenserwartung und die daraus folgende längere Zahlungsdauer der Versorgungsbezüge führen zu einem dauerhaften und deutlichen Anstieg der Versorgungsempfängerzahlen.
- In den fünf neuen Bundesländern ist die Zahl der Versorgungsempfänger zum jetzigen Zeitpunkt noch sehr gering. Wenn die in den 90er Jahren verbeamteten Beschäftigten in großer Zahl pensioniert werden, wird es hier zu einer deutlichen Zunahme kommen. Dies erfolgt aufgrund des relativ hohen durchschnittlichen Alters bei der Verbeamtung bereits auf kurze Sicht.
- Gesetzliche Vorruhestandsregelungen wegen notwendiger Reduzierung des Personals, so z.B. bei der Bundeswehr sowie bei Bahn und Post im Zuge der Privatisierung, er höhen die durchschnittlichen Versorgungslaufzeiten erheblich und damit auch im Zeitablauf die Zahl der Versorgungsempfänger.

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die Ausweitung des öffentlichen Dienstes zur Gewährleistung eines konstant hohen Niveaus staatlicher Aufgabenerfüllung ein An liegen der gesamten Gesellschaft darstellt. Die Stabilisierung der Finanzierungsgrundlagen der Beamtenversorgung sind damit nicht alleinige Aufgabe der Beamtenschaft über weitere Einsparungen, vielmehr ist die Bewältigung der bevorstehenden Erhöhungen der Versorgungsausgaben eine gesamt gesellschaftliche Aufgabe aller Bürger.

Versorgungsberichte der Bundesländer

Eine vollständige Abbildung der Situation der Beamtenversorgung in allen Ländern gibt es bis heute nicht. Bislang sind vereinzelt (Bayern, Nordrhein-Westfalen, Hamburg, Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg, Brandenburg, Berlin, Thüringen), aber mitunter durchaus detailliert Versorgungsberichte oder statistische Bestandsaufnahmen/prognostische Modellrechnungen und Darstellungen der Beamtenversorgung für die jeweiligen Bundesländer vorhanden. Diese wurden entweder über die Statistischen Landesämter veröffentlicht oder als Landtagsdrucksachen eingebracht. Die Berichte der Bundesländer kommen durchgehend zu dem Ergebnis, dass die Anzahl der Empfänger von Ruhegehalt und Hinterbliebenengeld und damit die Versorgungsausgaben der Länder kurz- bis mittelfristig stark ansteigen werden und innerhalb der nächsten zwei Jahrzehnte ihren Höhepunkt haben werden. Dieser Zuwachs spiegelt dabei das Einstellungsverhalten in der Vergangenheit wider. Die überproportional hohe Zunahme der Versorgungsausgaben hat ihre Ursache also nicht etwa im System der Beamtenversorgung, sondern ist nahezu ausschließlich auf die relative Zunahme der Zahl der Beamten und die zugleich wirksame demografische Entwicklung in Bezug auf die Lebenserwartung der Menschen in Deutschland zurückzuführen. Da durch die Staatsorganisation der Bundesrepublik Deutschland die Bundesländer die Träger der personalintensiven öffentlichen Aufgaben (Bildung, Sicherheit, Justiz) sind, haben sie die relativ höchsten Personalausgaben der Gebietskörperschaften. Wie dieser Umstand bei der laufenden Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen berücksichtigt wird, bleibt – nicht zuletzt vor dem Hintergrund der ab dem Jahr 2020 auch für die Länder geltenden Schuldenbremse – eine brisante politische Thematik.

Versorgungsrücklage und Versorgungsfonds

Die Beamten- und Soldatenversorgung beruht traditionell weder auf einem Umlage- noch auf einem Kapitaldeckungsverfahren, sondern wird grundsätzlich als Teil der Personalausgaben aus den laufenden Haushalten der öffentlichen Dienstherren gezahlt.

Das Problem der Finanzierung der künftigen Versorgungsausgaben resultiert nicht unwesentlich daraus, dass in der Vergangenheit keine ausreichende Vorsorge getroffen worden ist. So sind z. B. bei der Neustrukturierung der Bundesbeamtenbesoldung in den 50er Jahren die Bruttobezüge der Beamten – entsprechend dem Sozialversicherungsanteil – abgesenkt festgesetzt worden. Wäre dieser Betrag zurückgelegt und angelegt worden, so gäbe es die gegenwärtig bereits bestehenden und – aufgrund der Personalausweitung in den 60er und 70er Jahren – in der Zukunft sich verschärfenden Finanzierungsprobleme in der Beamtenversorgung nicht.

Eine einfache und kurzfristige Lösung für die Versäumnisse der Vergangenheit gibt es in Anbetracht der Staatsfinanzen jedoch nicht. Ein Umsteuern auf eine zumindest partielle Kapitaldeckung ist jedoch der Weg, der von der überwiegenden Zahl der Experten und Fachpolitiker als entscheidend und notwendig für die langfristige Stabilisierung und Sicherung der Beamtenversorgung angesehen wird. Dies beinhaltet die Ergänzung der reinen laufenden Steuerfinanzierung durch bereits im Aufbau befindliche Versorgungsrücklagen und durch versicherungsmathematisch berechnete, laufende Einzahlungen in Versorgungsfonds.

Versorgungsrücklage

Um die Versorgungsleistungen angesichts der demographischen Veränderungen und des deutlichen Anstiegs der Versorgungsempfänger ab etwa 2018 sicherstellen zu können, wurde durch das 1998er Versorgungsreformgesetz ab dem Jahr 1999 über § 14 a BbesG die Bildung einer Versorgungsrücklage als Sondervermögen aus Minderanpassungen von Besoldung und Versorgung gesetzlich vorgeschrieben.

Vorgesehen war ursprünglich, die Besoldungs- und Versorgungsanpassungen im Zeitraum vom 01.01.1999 bis zum 31.12.2013 in 15 Teilschritten um jeweils 0,2 v. H. zu vermindern und den Unterschiedsbetrag gegenüber den nicht verminderten Anpassungen dem Sondervermögen Versorgungsrücklage zuzuführen. Wegen der durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 festgelegten Verminderung des Versorgungshöchstsatzes um 4,33 v. H. wurden die auf den 31.12.2002 folgenden acht Anpassungen nicht um 0,2 v. H. reduziert. Eine weitere Verminderung sollte erst im Anschluss daran wieder aufgenommen und in den verbleibenden Teilschritten fortgeführt werden. Bis dahin bleiben die aus den bisherigen Absenkungen der Bezügeanpassungen resultierenden Zuführungen an die Versorgungsrücklagen unberührt und werden in der bis jetzt erreichten Höhe weitergeführt. Zusätzlich sind 50 v. H. der Verminderung der Versorgungsaus gaben durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 (§ 69 e BeamtVG) der Versorgungsrücklage zuzuführen. Nach 2017 sollen die Versorgungsrücklagen zur Entlastung der öffentlichen Haushalte schrittweise wieder aufgelöst werden.

Die Versorgungsrücklagen in den Ländern sind nicht mehr einheitlich ausgestaltet und weisen gegenüber der Regelung der Versorgungsrücklage des Bundes wie auch untereinander Besonderheiten auf. Der für 2017 prognostizierte Stand der Versorgungsrücklagen in Bund und Ländern war noch im Dritten Versorgungsbericht der Bundesregierung enthalten. Der Stand der Kapitalwerte der Versorgungsrücklage des Bundes betrug beispielsweise zum Ende des Jahres 2016 etwa 11 Mrd. Euro, die ursprünglich dazu dienen sollten, ab 2018 den Bundeshaushalt für die folgenden 15 Jahre um ca. 500 Mio. Euro jährlich zu entlasten. Der Entnahmebeginn beim Bund wurde durch die jüngste Versorgungsrechtsnovelle auf das Jahr 2032 hinausgeschoben. Nach der Kompetenzverlagerung für das  Beamtenversorgungsrecht sind die Bundesländer ermächtigt, eigene Vorschriften für die Zuführung und Verwendung der jeweiligen Versorgungsrücklagen zu erlassen. Zum Beispiel leistet das Land Niedersachsen – wenig vorausschauend – ab 2010 keine weiteren Zuführungen zur Versorgungsrücklage mehr und löst zugleich die bisher gebildete Rücklage in Höhe von ca. 550 Mio. Euro zur kurzfristigen Haushaltskonsolidierung vorzeitig auf. Auch haben u.a. die Länder, Bayern, Sachsen-Anhalt und Nordrhein-Westfalen die separaten Zuführungen zur Versorgungsrücklage mittlerweile ausgesetzt und die Versorgungsrücklage mit dem ergänzenden Versorgungsfonds verschmolzen. Auch andere Länder leisten mittlerweile keine neuen Zuführungen mehr an die Versorgungsrücklage und zahlen zum Teil nur noch die aus der Vergangenheit resultierenden Verpflichtungen in das Sondervermögen ein.

 

Versorgungsrücklage

Rechtsgrundlage: § 14a BBesG n. F. bzw. entspr. Landesrecht oder § 14a BBesG a. F. i.V.m.d. jeweiligen Versorgungsrücklagengesetzen

Wesen: Bildung von Sondervermögen aus den Verminderungen von Besoldungs- und Versorgungsanpassungen um 0,2 Prozent ab 1998 bis 2017. Aussetzung nach Versorgungsänderungsgesetz 2001 und Absenkung des Versorgungsniveaus ab 2003. Bundeseinheitliche Verminderungen 1999, 2001 und 2002. Im Bund und einigen Ländern nach Durchlaufen der Absenkungsschritte des § 69e BeamtVG Wiederaufleben im Jahre 2011 bzw. 2012 ff..

Zielsetzung: Sicherstellung und Ergänzung der haushaltsfinanzierten Versorgungsleistungen in den Jahren 2018 ff. aus dem Sondervermögen.

Versorgungsfonds

Versorgungsfonds bestehen aus laufenden Einstellungen in ein Sondervermögen, welche sich nach der Höhe der Besoldung und der sich darauf beziehenden späteren Altersversorgung bemessen.

Um eine spätere Vollabdeckung der Versorgungsansprüche aus einem kapitalisierten Vermögen zu sichern, müssen nach Berechnungen von Versicherungsmathematikern für neu einzustellende Beamte – je nach Laufbahngruppe und Altersgrenze – ca. 28 bis 38 Prozent der jeweiligen Brutto-Jahresbezüge in einen Versorgungsfonds eingezahlt werden. In einer solchen Kalkulation wird die prognostizierte fallgruppenabhängige Lebenserwartung und damit die voraussichtliche Versorgungslaufzeit berücksichtigt.

Eine zumindest teilweise Kapitaldeckung künftiger Ausgaben wird dadurch erreicht, dass für neu berufene Beamtinnen und Beamte ein pauschaler monatlicher Betrag oder ein haushaltsmäßig festgelegter Etatanteil dem Versorgungsfonds zugeführt wird.

Im Bereich des Bundes wird seit dem 01.01.2007 für jeden neu berufenen Beamten nach versicherungsmathematischen Grundsätzen eine Zuführung an den Versorgungsfonds des Bundes geleistet. Der Gesamtbestand dieses Sondervermögens des Bundes zum Ende des Jahres 2016 beträgt ca. 3,1 Mrd. Euro.



Wesentliches zum Versorgungsfonds

Versorgungsfonds
(vereinzelt auch als Vorsorgefonds, Pensionsfonds oder zusätzliche Versorgungsrücklage bezeichnet):

Rechtsgrundlage:
Gesetz und/oder Verordnung im Bund bzw. entsprechenden Ländern

Wesen:
Bereitstellung zusätzlicher Mittel entweder in festen Beträgen oder nach versicherungsmathematischen Grundsätzen an ein auf Dauer angelegtes Sondervermögen.

Zielsetzung:
Teilweise oder vollständige Kapitaldeckung aller Leistungen nach dem BeamtVG für den in den Versorgungsfonds einbezogenen Personenkreis.


Die Finanzierung eines solchen Kapitalstocks erfolgt dabei aus dem laufenden Haushalt; selbst eine Finanzierung durch Kredite ist dann als sinnvoll zu erachten, wenn die er warteten Erträge des Fondskapitals (Zinsen und Dividenden) die für die Aufnahme des Kapitals erforderlichen Zinsen übersteigt, was bei optimierter, professioneller Vermögensanlage selbst in Niedrigzinsphasen mit gewisser Wahrscheinlichkeit der Fall ist.

Die Personalkosten werden damit zunehmend jeweils von der Generation getragen werden, die auch die öffentlichen Dienstleistungen der Beamten in Anspruch genommen hat. Gleichzeitig werden die Versorgungsausgaben in die aktive Phase des Beamtenverhältnisses vor verlagert. Dadurch wird jedoch auch der bisherige bedeutende Vorteil für die öffentlichen Haushalte beseitigt, dass Beamte während ihrer aktiven Zeit deutlich kostengünstiger als vergleichbare Angestellte oder Arbeiter sind.

Nachdem Rheinland-Pfalz (der Versorgungsfonds wurde allerdings mittlerweile aufgelöst) bereits seit dem Jahr 1996 eine Vollabdeckung nach versicherungsmathematischen Grundsätzen für neu eingestellte Beamtinnen und Beamte eingerichtet hatte, haben weitere Länder und mittlerweile auch der Bund das Konzept aufgegriffen; Deutsche Bundesbank, Bundesagentur für Arbeit und Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht haben in ihrer Zuständigkeit eigene Sondervermögen gebildet. So wurden Versorgungsfonds (mitunter auch Pensionsfonds, Finanzierungsfonds oder Vorsorgefonds genannt) in unterschiedlicher Ausgestaltung hinsichtlich Zuführung und Kapitalverwendung in Bayern, Baden-Württemberg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Brandenburg und beim Bund eingerichtet. Es bestehen im Bundesbereich darüber hinaus separate Versorgungsfonds für die personalrechtlich selbständige Bundesbank, die BaFin und die Bundesagentur für Arbeit.

Nicht etabliert wurden zusätzliche Versorgungsfonds dagegen zunächst in den Bundesländern Berlin, Schleswig-Holstein, Saarland, Thüringen und schließlich Niedersachsen, welches seinen unmittelbar vor der Einrichtung stehenden Versorgungsfonds gestoppt hat und in gleichem Atemzug die bereits bestehende Versorgungsrücklage (s.o.) aufgelöst hat. Der Freistaat Thüringen verpflichtet sich statt einer Kapitalbildung für jedes neu begründete Beamtenverhältnis zu einer gewissen Altschuldentilgung. Im kommunalen Bereich praktizieren viele Gemeinden, Gemeindeverbände und selbstständige Einrichtungen über kommunale Versorgungsverbände oder -kassen oder in eigener Zuständigkeit das Modell der Kapitaldeckung im Sinne einer vorausschauenden Zukunftssicherung zum Teil bereits seit geraumer Zeit; im Übrigen ist im kommunalen Bereich überwiegend das traditionelle Umlageverfahren zur Finanzierung der Beamtenversorgung verbreitet.

Nachversicherung und freiwilliges Ausscheiden aus dem Dienst

Beim Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis durch Entlassung, Nichtfortsetzung eines Beamtenverhältnisses auf Widerruf oder Aberkennung des Ruhegehalts entfällt der Anspruch auf eine beamtenrechtliche Versorgung. Beamtinnen und Beamten werden dann in der gesetzlichen Rentenversicherung gemäß § 8 und §§ 181 bis 186 SGB VI nachversichert.

Die Nachversicherungszeit gilt dabei fiktiv als Zeit einer Versicherungspflicht in der gesetzlichen Rentenversicherung, wobei rückwirkend eine Beitragsentrichtung gemäß den jeweiligen Bruttobezügen und den jeweils geltenden Beitragssätzen durchgeführt wird.

Eine Nachversicherung in der Arbeitslosenversicherung erfolgt jedoch nicht, was zur Folge hat, dass nach Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis kein Anspruch auf Arbeitslosengeld besteht. Ferner erstreckt sich die Nachversicherung nicht auf die Zusatzversorgungssysteme des öffentlichen Dienstes. Ausnahmen zur obligatorischen Nachversicherung bestehen in den Ländern Baden-Württemberg, Niedersachsen, Hessen, Sachsen und Hamburg für den Fall des freiwilligen Ausscheidens aus dem Beamtenverhältnis auf eigenen Antrag: Hier kann anstatt der Nachversicherung alternativ ein Anspruch auf ein späteres sog. Altersgeld erworben werden (sog. Mitnahmefähigkeit der Beamtenversorgung).

Auch der Bund hat nach langem Vorlauf zwischenzeitlich ein Gesetz zur Gewährung eines Altersgeldes verabschiedet (Gesetz zur Gewährung eines Altersgeldes für freiwillig aus dem Bundesdienst ausscheidende Beamte, Richter und Soldaten vom 28. August 2013). Damit wird auch im Bund seit dem Jahr 2013 bei einem freiwilligen Ausscheiden eines Beamten, Richters oder Berufssoldaten aus dem Bundesdienst auf Antrag die Möglichkeit der Gewährung eines Altersgeldes anstatt einer Nachversicherung eröffnet.

Auf diese Weise wird es freiwillig aus dem Dienst scheidenden Beamtinnen und Beamten eröffnet eine modifizierte Form der im Beamtendienst erworbenen Alterssicherungsansprüche als Altersgeld portabel zu machen und damit zugleich der bislang missliche Umstand beseitigt, dass ein freiwilliges Ausscheiden aus dem Dienst in Bezug auf die spätere Altersversorgung der disziplinarischen Entfernung aus dem Dienst gleichgestellt wird. Aus dem Grund, dass das Altersgeld für ehemalige Beamte nicht den Anforderungen des Alimentationsprinzips unterliegt, ist die Höhe des Altersgeldes durch Einschränkungen bei der Berücksichtigung von Vordienstzeiten oder durch einen pauschalen Abschlag (nur Bund) gegenüber dem Ruhegehalt verringert.

Altersgeldgesetz für freiwillig ausscheidende Bundesbeamte
Das Gesetz zur Gewährung eines Altersgelds für freiwillig aus dem Bundesdienst ausscheidende Beamte, Richter und Soldaten (AltGG) ist am 4. September 2013 in Kraft getreten. Der Gesetzgeber kam damit einer langjährigen Forderung nach, die Nachteile der Nachversicherung für ausgeschiedene Beamte abzumildern. Die Neuregelung kann von freiwillig aus dem Dienst ausscheidenden Beamten, Richtern und Soldaten in Anspruch genommen werden. Die Schaffung eines Altersgelds ist eine Alternative zur bislang obligatorischen Nachversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung, die aber weiterhin als Regelfall bestehen bleibt.
Da die Nachversicherung ausschließlich die erste Säule der Alterssicherung in Deutschland (Regelsicherung) bedient, führt sie im Vergleich zur Beamtenversorgung, die zusätzlich zur ersten Säule der Regelsicherung die zweite Säule der Alterssicherung (betriebliche Altersvorsorge) abbildet, oftmals insgesamt zu geringeren Alterssicherungsleistungen.
Insbesondere der Verlust dieses „betrieblichen“ Teils der Alterssicherung wurde als Hemmnis für die Mobilität von Beschäftigten zwischen der Privatwirtschaft und dem öffentlichen Dienst wahrgenommen. Das Altersgeld soll die Unterschiede abbauen und so die Mobilität und Attraktivität des öffentlichen Dienstes stärken.
Ein Anspruch auf Altersgeld besteht nur bei einer Entlassung auf Antrag des Beamten, Richter oder Soldaten, sofern kein dienstlicher Hinderungsgrund für das Ausscheiden besteht. Zusätzlich muss eine Dienstzeit von sieben Jahren, davon mindestens fünf beim Dienstherrn Bund, zurückgelegt worden sein.
Die Höhe des Altersgelds bestimmt sich in Anlehnung an die Beamtenversorgung nach den zuletzt erhaltenen Bezügen und nach der geleisteten Dienstzeit. Auf den Altersgeldanspruch wird ein pauschaler Abschlag von 15 Prozent erhoben. Dies soll

verhindern, dass ein übermäßiger Anreiz entsteht, den öffentlichen Dienst vorzeitig zu verlassen, und die dem Dienstherrn durch die vorzeitige Entlassung entstehenden Kosten ausgleichen. Altersgeld wird grundsätzlich erst mit Vollendung der Regelaltersgrenze gewährt. Bei Vorliegen von Erwerbsminderung oder Schwerbehinderung besteht die Möglichkeit, das Altersgeld vorzeitig und unter Hinnahme von Abschlägen in Anspruch nehmen zu können.
Renten, die auf vor Ausscheiden aus dem Dienst- und Treueverhältnis erworbenen Anwartschaften beruhen, Einkommen aus Beschäftigungen sowie anderweitige Versorgungsleistungen werden auf das Altersgeld angerechnet.
Hinterbliebene des Altersgeldberechtigten erhalten Hinterbliebenenleistungen:

- Witwen bzw. Witwern stehen 55 Prozent des Altersgelds als Witwenaltersgeld,
- Halbwaisen 12 Prozent und Vollwaisen 20 Prozent des Altersgelds als Waisenaltersgeld zu.
Zum „Altersgeldgesetz für Bundesbeamte“ hat das BMI ein umfassendes Rundschreiben „AZ D4-30301/73#1“ vom 09.12.2013 veröffentlicht (siehe www.beamtenversorgung-in-bund-und-laendern.de).


Prinzip der Versorgung aus dem letzten Amt

Das Ruhegehalt eines Beamten bemisst sich nach den Bezügen, welche mit dem zuletzt – für zumindest zwei Jahre – innegehabten statusrechtlichen Amt verbunden sind. Dieses Prinzip der Versorgung aus dem letzten Amt ist ein von den Gesetzgebern zu beachtender Verfassungsgrundsatz (hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG). Er beinhaltet, dass das Ruhegehalt unter Einhaltung und Berücksichtigung des Leistungsprinzips und damit mit Anerkennung von Beförderungen aus dem letzten Amt zu berechnen ist. Die in einer Beförderung liegende Anerkennung ist auf diese Weise nicht allein auf die Zeit beschränkt, während der sich der Beamte im aktiven Dienst befindet, sondern muss sich auch auf sein späteres Ruhegehalt auswirken.

Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur Versorgung aus dem letzten Amt
Das Bundesverfassungsgericht hat mit einem maßgeblichen Beschluss vom 20.03.2007 die Wartefrist von drei Jahren für Versorgungsbezüge aus dem Beförderungsamt für verfassungswidrig erklärt.

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts führt seinen Beschluss (2 BvL 11/04) aus, dass im Hinblick auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums das Ruhegehalt unter Wahrung des Leistungsprinzips und Anerkennung aller Beförderungen aus dem letzten Amt zu berechnen ist. Die in einer Beförderung liegende Anerkennung sei nicht nur auf den Beamten im Dienst bezogen, sondern müsse sich auch auf sein Ruhegehalt auswirken. Dieser Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt gelte jedoch nicht uneingeschränkt; Voraussetzung sei ein Mindestmaß an nachhaltiger, dem Amt entsprechender Dienstleistung.
Die damalige Ausdehnung der Wartefrist auf drei Jahre sieht das Bundesverfassungsgericht als mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums des Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar an. Eine Verlängerung der Wartefrist auf über zwei Jahre modifiziere den Grundsatz der amtsgemäßen Versorgung nicht mehr, sondern verändere ihn grundlegend. Das Anliegen, Gefälligkeitsbeförderungen zu verhindern und dem Umstand Rechnung zu tragen, dass eine allzu kurze Dienstzeit dem in Reichweite des Ruhestandsbeförderten nicht mehr die Möglichkeit biete, eine hinreichende Leistung im Beförderungsamt zu erbringen, ließe eine Erstreckung der Frist auf zwei Jahre gerade noch zu. Eine weitere Ausdehnung könne im Hinblick darauf, dass dem Beamten aufgrund hergebrachter Strukturprinzipien die Versorgung aus dem letzten Amt verfassungsrechtlich gewährleistet sei, nicht mehr gerechtfertigt werden.
Der Beschluss erklärte die in § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG von zwei auf drei Jahre verlängerte Wartezeit für die Besoldung aus dem letzten Amt für nichtig.

Reformen und Kürzungen bei der Beamtenversorgung

In den vergangenen Jahrzehnten unterlag die Beamtenversorgung – ebenso wie die gesetzliche Rentenversicherung – laufenden und dauerhaften Einschränkungen und relativen Leistungsverminderungen. Anlässlich der Entscheidung über die generelle Zulässigkeit der Absenkung des Versorgungsniveaus durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 (Absenkung des Versorgungshöchstsatzes von 75 v.H. auf 71,75 v.H.) hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 27.09.2005 (2 BvR 1387/02) seine ständige Rechtsprechung zur verfassungsgemäßen Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses und zur Beamtenversorgung präzisiert.


BVerfG-Urteil zum Versorgungsänderungsgesetz 2001
Grundsätzlich stellt das Bundesverfassungsgericht fest, dass die oben genannte Absenkung des Versorgungsniveaus gerechtfertigt ist. Die Bestimmungen des VersÄndG 2001 verstoßen weder gegen Art. 33 V GG (hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums) noch gegen Art. 20 GG (Grundsatz des Vertrauensschutzes) oder gegen Art. 3 Abs. 1 GG (Gleichheitsgrundsatz), weil der Gesetzgeber sich auch im Bereich der eigenständigen Versorgung an Veränderungen der gesetzlichen Rentenversicherung orientieren durfte und insbesondere die Alimentation kein absolut fixierter Maßstabsbegriff ist, sondern Veränderungen unterworfen ist, z.B. sind die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums – Alimentation, volle Hingabe, Leistungsgrundsatz, Differenzierung nach Amt und Funktion und Versorgung aus dem letzten Amt – als Kernbestand besonders umfassend geschützt.
Änderungen in der gesetzlichen Rentenversicherung können zur Bestimmung der Amtsangemessenheit der Versorgungsbezüge und zur Rechtfertigung von deren Absenkung grundsätzlich herangezogen werden, jedoch nur insoweit dies mit den strukturellen Unterschieden der jeweiligen Versorgungssysteme vereinbar ist.
Abschließend stellt das Bundesverfassungsgericht heraus, dass durch die im System der Beamtenversorgung bereits durchgeführten Reformmaßnahmen zum Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts die Versorgungsempfänger bereits stärker und früher belastet worden sind als die Rentner durch die Referenzreformen der gesetzlichen Rentenversicherung. Dies ist von Seiten der Gesetzgeber bei zukünftigen Reformen in der Beamtenversorgung zu berücksichtigen.


UT RUG 2019 k07b

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